深度解读 | 国外安全生产管理体系对模架行业发展的启示

△刘 辉

中国基建物资租赁承包协会职培委员会主任

天津鼎维固模架工程股份有限公司董事长

       建筑业的安全事故率仅次于交通运输业居第二位，而建筑业中与模架工程有关的安全事故率又大约占了一半。也恰恰是由于这个原因，模架产品体系的设计和模架工程的施工管理，在关注其“经济性”的同时，更重要的是“安全性”。在现代国家的治理理念中，模架行业的经济性必须以保障其安全性为前提。模架产品体系和模架行业也就因此脱离了简单机加工产品和传统行业的范畴，成为安全产品和与安全管理密切相关的现代服务业。

      作为建筑业的一个细分专项领域，模架工程是满足建筑业某个施工阶段在工地现场搭拆的临时结构，其安全管理涉及源头的产品体系设计、制造和质量控制，以及施工方案设计、施工现场的安全管理等长长产业链的每个细节，其中任何一个细节出现状况都有可能导致安全事故，这为搞好其安全管理带来了极大困难。大多模架工程都涉及高处作业，常见的事故类型有架体坍塌、高处坠落、物体打击、机械夹击、触电等，涉及的安全管理责任主体复杂多变，要实现模架行业有效的安全管理，需要有一整套法律体系的顶层制度设计，通过政府机构、行业协会、从业企业和从业人员等各环节协调完成。

      战后欧美国家在职业健康安全方面严峻立法，从法律、制度层面明确“安全第一”的理念，在操作层面开发一系列针对行业特点的安全标准、操作指南、工作清单和安全培训体系，对塑造模架行业的运营方式、产品体系和技术创新都起到了积极的推动作用。

      2000年初，我国在申请加入WTO时，与发达国家的一个重要争论焦点就是是否以发达国家普遍接受的环境和职业健康与安全HSE标准准入。以当时的发展水平和发展阶段，我国坚持以发展中国家身份入世。随后国家对标国际的ISO9001质量管理体系、ISO14001环境管理体系、ISO45001职业健康安全管理体系相继出台了对应的“推荐类”国家标准体系。

      经过20年的高速发展，我国在许多领域已经接近甚至超过了发达国家，但是在HSE健安环方面却依然滞后很多。近年来在国家高度重视下，安全生产管理方面的法律法规已经基本上与发达国家对标，但在实际操作层面，尤其是建筑行业的安全管理水平依然与发达国家有着巨大的差距。模架行业因建筑业复杂多变的施工环境和上下游协作配合关系，同时由于行业缺乏与国外同行的竞争互动，在许多管理理念和方法上还存在不足，基本还停留在口号式、运动式、事后大检查的传统管理方法上。国家先后发布了各种安全管理的法律法规、标准规范，在职业培训方面对脚手架工、模板工也都有明确的上岗培训要求。所有这些措施，不能说是没有切中要害。

      安全治理在发达国家已经演变成一套完整的理论和管理体系：从发现问题、解决问题，靠法律法规约束、纪律惩罚等传统的被动管理方法，发展成为由企业安全文化指引，制度建设，全员参与，培养员工行为安全意识的主动管理体系。以美国杜邦公司为例，于1811年便建立了企业的第一套安全准则，到现在还保存着自1911年以来的全部安全记录。依据这些管理记录数据，经安全专家研究，提出了96%的安全事故是由于人的不安全行为造成的论断，从而把安全管理的重点聚焦于企业安全文化建设和全员安全意愿的培养上，开发出了著名的STOP——安全培训观察程序。相关数据显示，杜邦公司工伤事故发生率仅为全美化工行业工伤事故平均水平的1/37，而美国化工行业的工伤事故发生率是中国化工行业的1/8，由此推断，杜邦公司工伤事故发生率是中国化工行业的1/296。这些数据，足以见证科学的安全管理所创造的奇迹。

      借鉴学习发达国家的经验，在国家层面构建职业安全与健康治理体系的正向机制至关重要，下面列举几条具体做法，希望对我国的安全管理体系建设有所启迪。

      1.1 政府管理当局制定强制性安全标准和详细的操作指南

      美国OSHA标准对脚手架施工的管理极具针对性，在涉及安全和健康的领域，建立了严厉的强制性法律法规、标准和安全规范指南。对于与安全无关的产品设计、技术标准和规范，则由非政府组织的各种协会依据自愿的原则制定和遵守。该管的坚决严管，不该管的坚决不管，留给市场和行业自律。安全管理上既要明确原则，同时对于关乎安全的各个细节还有具体的操作指南配套，采用穷举法把涉及重大危险源的子项都予以监管，这个操作指南和穷举法至关重要。OSHA于2002年修订的《脚手架在建筑业的应用指南》中，对如下涉及架体安全的各个细节不厌其烦地给出了详细的强制性规范：高处坠落和防高坠装备、顶部护栏高度、顶部斜撑规范、中间部位护栏规范、底脚规范、平台设置、连墙件和跨距、荷载安全系数、人员培训、架体检验、搭设和拆除管理。

      英国健康安全与环境管理局HSE在网站上定期发布针对各种风险源的详细管理指南和工作清单。属于非政府组织的英国脚手架安全培训机构CISRS则发布推荐类造作管理标准，重点关注架子工在搭拆过程中的安全问题，将脚手架搭拆的工法与安全管理融为一体。

      我国住建部在2009年就出台了《危险性较大分部分项工程管理办法》，之后又陆续更新，要求施工单位应当在危险性较大的分项工程施工前编制专项方案；对于超过一定规模的危险性较大的分项工程，应当组织专家对专项方案进行论证。应该说，对遏制危大工程项目的安全风险，起到了非常好的规范作用。其中，6个危险性较大的分项工程中，涉及模板和脚手架工程的就占了2项。但由于没有具体的操作指南，实践中遇到了很多问题。例如：论证会到底怎么开？专家委员会专家如何构成？应该包括哪些类型的专家？遵循哪些原则？具体哪些步骤？不同的分项工程到底应该关注哪些安全细节？没有一个标准化专业化的准则，邀请的专家也并不一定精通模架专业，再加上我国没有实行类似会计师制度的项目工程师PE负责制度，专家论证往往流于形式。

      2.0 明确安全的企业主体责任

      美国的法律体系和OSHA标准都明确规定，项目的所有者（Owner）是该项目的第一责任人，相当于我国常说的“建设单位”。这就从法律上保证了项目从开发的源头，必须把安全放在首位，在工期和预算方面给予足够的重视和管理。

      我国自2014年12月1日起施行的最新修订的《中华人民共和国安全生产法》中规定，生产经营单位及其主要负责人对本单位的安全生产工作负责。而对“生产经营单位”的定义却极为模糊：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位”统称生产经营单位。同时对“生产经营单位的工会”“国务院和县级以上地方各级人民政府”“乡、镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府”“国务院安全生产监督管理部门”“有关协会组织”等机构给出了职责要求，看似面面俱到，但到底谁是第一责任人的定义模糊，在实践中容易产生许多结构性治理问题。例如：建筑项目一旦出现安全事故，监管机构往往处罚的是总包企业，建设单位却很少有被处罚的案例。直到近几年一些著名的房企上市公司的工地出现恶性安全事故，引起了社会舆论的强烈关注，但也仅限于舆论压力。这就容易导致在实操中出现建设单位从源头上为了经济利益，在预算、工期和总包单位的选择上，没有把安全纳入第一要务。

      反观发达国家的成功经验，法律明确项目的所有者、即“建设单位”是安全的第一责任人，它就有法律意义上的责任，在预算和工期上充分重视安全管理。在选择总包企业的时候，它就会主动要求总包企业具备合格的全面安全管理体系和能力。由此向下，总包要求专项承包和分包，从而形成由企业自发建立安全文化和管理体系的正向激励链条。

      2017年3月住建部发布的《工程质量安全提升行动方案》中再次提出明确落实主体责任，提出“特别是要强化建设单位的首要责任和勘察、设计、施工单位的主体责任”。思路很好，但仍然没有明确到底产业链上哪个部分是第一责任人。一个和尚有水吃，三个和尚没水吃。都负责，就都不负责了。最应该负责的业主“建设单位”没有成为第一责任人，导致项目从招标开始，在工期、预算和总包团队安全管理能力等关键要素上，没有把“安全第一”落到实处，成了“说说而已”。

      3.0 注册模架专业工程师制度

      美国和英国标准都对超过一定高度和荷载，或特殊用途、风险系数比较高的架体规定了必须要由专业人员（Qualified Person）来负责设计。例如，美国OSHA标准规定，这个专业人员必须“拥有公认的学位、证书或专业地位，或通过广泛的知识、培训和经验，成功地证明了其解决与相关主题、工作或项目有关问题的能力”。

      在如下情形必须有专业人员履行如下职责：架体方案设计，并确保搭拆时遵照方案设计；培训在脚手架上工作的员工认识相关的危险，并了解控制或尽量减少这些危险的程序……

如下情形需要注册的模架专业工程师设计：设计吊篮式脚手架支撑点设置方案。为如下情形的架体提供方案设计：当需要移动的脚手架，必须有员工在上面工作时；当独立架体超过18.3m高时；当钢管扣件式脚手架外墙架体超过38m高时；当框架式脚手架外墙架体从其底座算起超过38m高时……

      我国住建部制定《危险性较大分部分项工程管理办法》，其中规定高大支模的专家论证制度，但对专家的专业资格和遵循的论证程序，以及到底论证什么缺乏明确的专业指南。

      4.0 安全能人制度

      美国OSHA标准规定模架项目上必须有1个以上的安全能人。安全能人（Competent Person）的定义是：能够识别周围环境或工作条件中存在的和可预测的危险，这些危险是不卫生的，对员工有害的，并有权采取及时的纠正措施来消除这些危险。工作中将由他来选择和带领员工搭设、拆除、移动或修改架体；由他来确定在雷雨和大风天在架体上工作的员工是否安全，确保防坠落的安全带和安全网能有效保护员工。同时负责所属员工的技能和现场的安全培训、架体的检验，以及各种特殊架体和特殊状况下搭拆施工的安全。

      英国CISRS标准把架子工技能与安全能力分为4个等级，有些风险较大的架体只有达到第4级的架子工才能参与施工。当然，安全能人一定要获得最高等级的证书。

      安全能人在发达国家的项目工地上，通常就是项目领班（Foreman）的岗位，相当于我国工地上劳务班组长或施工队长。也就是说，安全管理的文化、理念和能力，必须落实到现场施工的劳务班组长这一层级。再好的模架体系，再好的施工方案，没有有效地落实到施工第一线，安全管理不能延伸到现场的每个人，整个管理链条上就有一个大大的漏洞。而班组长，正是这个第一线最小操作单位的核心。抓住这个环节，从管理机制和培训体系上确保这个环节安全落地，就能解决安全管理的最后一公里问题。

      5.0 构建设计施工一体化的市场体系

      设计施工一体化（Design & Build）是国际建筑业和其它工程类通行的做法，由于设计与施工都由一家企业总包，就会在项目设计阶段充分考虑后续施工中可能遇到的各种细节问题，施工中采用什么装备、什么技术、什么工法、什么样的安全措施，无论技术、安全还是经济合理性，包括模架专项施工这个重要环节都会预先得到充分沟通和论证，从而提高项目全过程的资源有效配置。先进的BIM技术的有效推广也需要设计施工总包制的市场环境，如此，客观上会需要模架一体化专项承包企业的专业服务，单纯的物资租赁企业或劳务公司无法满足客户需求。

      多年来我国建筑市场被行政法规人为地割裂，设计与施工分离，施工中发现大量设计中未考虑到的问题，根本无法更改。这给模架专项工程技术水平的提高带来弊端，如：无梁顶板设计已经是国际通用的做法，唯独我国设计单位仍然大量采用有梁顶板设计，这使很多国际优秀的模架体系设计在我国的工地上无法应用。住建部2016年5月发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》，为建筑业健康发展奠定了制度基础，可以预期随着设计施工总承包制度的推广，模架专项工程一体化专业承包行业也将得到迅速发展。而模架专项工程一体化专业承包企业的大量涌现，才能有效地解决模架施工环节的安全问题。

      6.0 C+EEC模架一体化专业承包服务

      模架行业对技术性、专业性、安全性要求极高，其专业涉及模架装备的设计、制造、运营，以及施工中模架的技术与安全方案的设计、监控、搭设、拆除等全过程。模架装备的设计制造过程中，材料涉及钢铁、铝合金、高性能塑料，技术涉及工民建、结构力学、材料力学、机械、金属加工、焊接、液压和电子系统控制等跨行业、跨学科的专业知识。模架装备的应用特点决定了其设计制造与施工现场管理、物流管理和安全管理的实际需求相关，需要系统化、标准化地与施工工法相配合。我们常说“三分装备，七分应用”。要搞好这“七分应用”，确保安全，需要培育出从装备研发、制造到工程实施全产业链的行业管理人才，而建立以模架专业承包为导向的市场机制，是关键抓手。近10年来我国逐步成长起以天津鼎维固模架工程股份有限公司为代表的一些企业，精准定位高大模板支撑项目的客户需求，以推广盘扣式方易鼎M60模板支撑体系和M48脚手架施工平台体系为契机，以一体化专业承包模式为总承包客户提供一站式服务，取得了良好的经济和安全绩效，为模架工程的安全管理提供了很好的发展方向。

      美国的Brand Energy，Safway和英国的Cape等龙头企业，其服务对象大多为石化、造船、发电等安全标准较高的工业项目，商业模式均为自带模架、提供施工方案、施工管理、安全管理和劳务施工的一站式专业承包模式。具体而言，模架工程一体化专业承包业务的基础是自主研发、自己制造并自己持有，经系统化、标准化、模块化、模数化设计的装配式模架装备体系（Component），服务环节可以分解为模架工程的规划设计（Engineering）、模架装备提供（Equipment）、架体施工服务（Construction），简称“C+EEC”。

      欧洲Peri，Doka这些龙头企业，提供除了劳务施工之外全部的“模架工程规划设计和装备提供”服务，但他们的商业模式也与我国的传统租赁模式却有根本区别。其计价方式不像我国以模架的质量、长度或杆件数量来计价，而是以自己拥有的产品体系，设计好项目施工方案，以模架架体的面积、体积或工程量计价。这样就最大限度地减少了供应链各个环节各自为政的现象，确保了项目安全，同时，由于计价单位是工程量，正向激励模架企业通过技术创新、装备创新、工法创新等手段降低单位工程量的模架装备使用量，减少用工量，从而提高行业的劳动生产率。这套商业模式在发达国家已经非常成熟。

      7.0 构建科学的安全培训体系

      无论是发达国家还是我国的法律法规都明确规定，企业是员工安全和技能培训的责任人。企业有责任和义务建立安全管理体系，对员工进行安全培训。在拥有5000万流动性极强的农民工的建筑行业，如何有效地宣贯国家的各种法律法规、安全和技术规范？如何把施工方案中的诸多细节有效地传导给现场施工的每一位操作工人，在最后一公里实施到千千万万个具体动作中去？如何在这些农民工的心底树立起安全观念，建立安全素养，形成行业安全文化，这是一个极大的挑战。

      自2014年9月起，住建部17号令《建筑施工企业主要负责人、项目负责人、专职安全员管理人员安全生产管理规定》正式施行。明确定义了建筑施工企业中三类人员在职业健康与安全管理体系中特别重要的作用，要求对其进行安全培训，考核合格并取得证书后，方能上岗。制度有了，但存在以下问题：培训什么？怎么培训？达到什么标准算合格？具备怎样的能力才能真正解决现场的安全问题？这些需要由安全专家与所涉及的具体领域、具体项目的专家，以穷举法共同编制操作指南和培训方案。政府机构提供的考核往往难于针对具体问题，而仅仅依靠企业的自身努力，又有很多困难。

      发达国家的行业协会在安全培训体系的构建中起到了关键作用。美国的OSHA标准培训，依靠各个行业的协会组织，构建起了从师资到教程的完整培训体系。具体到模架行业，美国脚手架与通道协会SAIA则依托有实操经验的行业专家建立了符合OSHA标准的安全培训体系。英国国家通道与脚手架协会NASC下属的培训机构CISRS更是开发建立了行业公认的脚手架安全培训体系，发布了很多操作指南。他们有一个特别的规定：必须作为架子工在工地上有一定年限的实操经验，才有可能被认定为培训讲师。事实上，美国、英国和欧洲国家的模架行业协会每年年会的主题就是安全，主要工作也是在行业里推广安全文化，提供安全方面的培训和服务，与政府安全管理机构对接等。因为，“经济性”是企业和市场来决定的，而“安全性”既是政府管理的重点，也是模架行业真正的价值所在。

      《中华人民共和国安全生产法》第十二条也规定：有关协会组织依照法律、行政法规和章程，为生产经营单位提供安全生产方面的信息、培训等服务，发挥自律作用，促进生产经营单位加强安全生产管理。2016年中国基建物资租赁承包协会针对行业特点，成立了职业培训与评价委员会，首批有天津鼎维固模架工程股份有限公司、北京华盛天成工程科技有限公司、湖南五恒模架股份有限公司、云南大力神金属构建有限公司四家公司提供资金成为核心会员，天津鼎维固为主任单位。使命是通过建立一个建筑行业的知识平台，开发一系列详尽明晰的操作指南、标准和评价准则，为模架专业承包行业构建专业、安全与健康的工作环境，为职业培训提供所必需的认知、技能和能力，促进建筑工地职业健康与安全文化的推广。愿景是消除建筑工地上所有重大伤亡事故。响应中央和政府的号召，引领行业装备的升级换代，引领行业构建核心价值观，即安全才是关键，持续改进，正直诚实，合作协作，理想、信念、价值与利益共同体。通过与美国SAIA和英国CISRS的培训机构合作，对标世界一流水准，结合我国法律法规和施工特点，针对行业和总承包客户进行持续的模架安全培训，做了许多有意义的探索。

      总之，安全管理从政府法律法规、标准规范体系设计，到行业自律体系设计，到企业内部管理体系设计，到落地到每一位现场操作的工人的每一个动作里，到现场操作的每一个工具、装备的细小设计，是一个长长的链条，需要一整套系统的思考、系统的设计，是一个以安全文化为引领、全员参与的体系化建设过程。运动式的、大检查式的被动管理方式已经远远落后于时代高质量发展的要求。

      转载自中国基建物资租赁承包协会